Por Laura Echezarreta
I. Un recurso que casi ningún país deja libre
Casi ningún país del mundo permite que su tierra se compre y se venda sin ninguna regla. Lo que cambia es el grado de control, y los ejemplos recientes muestran que el tema lejos está de ser exclusivo de la Argentina.
En 2025, Estados Unidos avanzó con una política de seguridad agrícola que prohíbe a inversores chinos y a otros considerados “adversarios extranjeros” comprar tierra rural, y habilitó mecanismos para recuperar propiedades ya adquiridas. Ese mismo año, el gobernador de Texas, Greg Abbott, firmó una ley que restringe la compra de terrenos por parte de gobiernos y empresas extranjeras invocando razones de seguridad nacional. No es un caso aislado dentro del país: cerca de veintinueve estados norteamericanos prohíben o limitan de algún modo que extranjeros no residentes, empresas foráneas o gobiernos extranjeros posean tierra agrícola.
Canadá, por su parte, prohibió a los extranjeros sin residencia permanente comprar viviendas. Francia eligió un camino distinto: no pone techos ni cupos por nacionalidad, pero creó un organismo público, la SAFER, con derecho de tanteo y retracto sobre cualquier venta de tierra rural. Toda operación debe notificarse a ese organismo, que puede intervenir y quedarse con la compra al mismo precio pactado si entiende que hay riesgo de especulación o que conviene proteger a un productor local. Italia combina el principio de reciprocidad —un extranjero solo puede comprar si su país permite lo mismo a los italianos— con un derecho de preferencia agraria que obliga a ofrecerle primero el campo a los vecinos productores.
En 2011, la Argentina sancionó la ley de tierras. Porque hasta ese momento cualquier persona, de cualquier nacionalidad, podía comprar la cantidad de tierra que quisiera, donde quisiera, incluidas las costas de los lagos patagónicos o las zonas de frontera. Ni siquiera existía un registro que dijera con precisión cuánta tierra era, en los hechos, de manos extranjeras.
II. El grito en la Asamblea Legislativa
El 1° de marzo de 2011, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner realizaba el acto de apertura de sesiones en el Congreso Nacional. En medio del discurso, un diputado la interrumpió desde su banca pidiendo a los gritos una ley que frenara la venta de tierras a extranjeros. Era Pablo Orsolini, diputado radical y dirigente de la Federación Agraria Argentina.
Cristina se detuvo y preguntó quién era. El radical Daniel Katz respondió por él: “Orsolini”. La presidenta contestó que lo escucharía si decía algo interesante, y unos minutos después anunció el envío de dos proyectos: uno sobre la propiedad de la tierra y otro específicamente sobre su extranjerización. Aclaró que no se trataba de inventar nada, que Brasil ya tenía un esquema similar, y remató con una frase: que la norma debía ser inteligente, ni xenófoba ni chaviista
El dato central: el tema no nació en un despacho oficial del kirchnerismo. Fue la insistencia de un diputado opositor, del radicalismo, con historia en el movimiento agrario, la que forzó a que entrara en la agenda del año
III. El debate y un escándalo inmobiliario en el Senado
El Poder Ejecutivo presentó formalmente el proyecto el 27 de abril de 2011. Mientras se discutía en Diputados, en el Senado surgió un episodio que aceleró los tiempos: el senador Rubén Giustiniani denunció, el 29 de junio de 2011, que el diario Financial Times había publicado un aviso de la inmobiliaria británica Savills ofreciendo en venta más de 400 mil hectáreas en San Juan —la estancia Punta del Agua—, promocionadas para agricultura, minería, biocombustibles y turismo. Giustiniani pidió que, hasta que se avanzará en diputados con la ley de tierras, el Poder Ejecutivo suspendiera cualquier operación de este tipo para evitar que la especulación se adelantara a la norma.
El senador Cimadevilla de la UCR planteó que la Constitución argentina fue diseñada para fomentar la inmigración y por eso no impone límites a los extranjeros que vienen a trabajar la tierra, mejorar industrias o desarrollar ciencia y arte —así lo prevé el artículo 25—. Pero aclaró que eso no es lo mismo que lo que está pasando ahora: con oleada de compras extranjeras con fines puramente especulativos, no productivos, que en su provincia patagónica se traduce en campos con lagos y costas marítimas comprados solo para uso recreativo esporádico, sin ganadería ni agricultura, y con el agravante de que muchas veces cierran el acceso público a esos lugares. Para él, ese tipo de operación nunca fue lo que el constituyente quiso proteger al fomentar la inmigración, por lo que sostuvo que ahí sí había margen para coincidir en la necesidad de poner un freno regulatorio,
El PRO en cambio habló de ¿puede el Estado tratar distinto a un extranjero solo por serlo? y citó el fallo el caso “Hooft”, donde declaró inconstitucional una exigencia que discriminaba a un juez naturalizado argentino por su origen extranjero, calificando a la nacionalidad como una “categoría sospechosa” que exige al Estado justificar muy fuertemente cualquier distinción.
Quienes defendían la Ley de Tierras sostenían que proteger la soberanía territorial y los recursos estratégicos es distinto; quienes la cuestionaban, argumentaban esta cuestión de la discriminación solo por nacionalidad.
Felipe Solá apoyo la ley y dijo no hay que discriminar a extranjeros ni tenerlo miedo a inversiones de extranjeros perooooo… agregó: “No hay que ser zonzo” y explicó que era estratégico impedir que grandes extensiones de territorio argentino quedaran en manos de corporaciones extranjeros”
IV. La sanción: dos discursos y una votación aplastante
El proyecto llegó al recinto de Diputados y luego al Senado a fin de 2011. En Diputados se aprobó en general por 153 votos contra 26, tras más de diecisiete horas de debate, con el respaldo del Frente para la Victoria, el radicalismo, el Movimiento Popular Neuquino, el FAP, CC-ARI y otros bloques. En el Senado, la aprobación fue todavía más contundente: 62 votos a favor y uno solo en contra, el del entonces senador salteño Juan Carlos Romero.
El día de la sesión esto habló Pablo Orsolini, con apenas unos minutos asignados por ser un bloque minoritario. Empezó recordando, con cierta satisfacción, que si no hubiera sido por su interrupción del 1° de marzo, es probable que el tema ni siquiera estuviera en el temario ese año. Presentó después el proyecto propio de la UCR, que a esa altura tenía diferencias puntuales con la iniciativa oficial: donde el proyecto del Gobierno fijaba un tope de 1.000 hectáreas por titular extranjero, el radicalismo proponía que el límite se definiera en “unidades económicas” —una medida variable según la capacidad productiva del suelo— y que fueran las provincias, a través de sus legislaturas, quienes la fijaran. También planteaban exigir una residencia previa de dos permanente o cinco años discontinua para poder comprar, en línea con la ley de migraciones, y crear un Consejo Federal de Inmuebles Rurales con participación de las provincias. Pese a esas diferencias técnicas menores, cerró su intervención celebrando que se estuviera dando, por fin, ese primer paso contra la concentración y la extranjerización de la tierra, y citó una frase de la encíclica Populorum Progressio de Pablo VI sobre la injusticia de acumular lo que a otros les falta. Votó a favor en general del proyecto, aunque en contra de varios artículos particulares por esas discrepancias técnicas con la redacción oficial.
En el tratamiento en el senado habló el radical jujeño Gerardo Morales, que adelantó el acompañamiento general de su bloque. Sostuvo que la concentración de tierras es la antesala de su extranjerización, recordó el episodio de Orsolini en la Asamblea Legislativa de marzo como el origen político de la ley, y cuestionó que el propio Estado no tuviera cifras confiables sobre cuánta tierra ya estaba en manos extranjeras.
La Ley 26.737 quedó sancionada con el límite del 15% de tierras rurales en manos extranjeras a nivel nacional, provincial y municipal, un tope del 30% para una misma nacionalidad, el límite de mil hectáreas por titular en zona núcleo, la prohibición de titularidad extranjera sobre tierras linderas a grandes cuerpos de agua o en zonas de frontera, y la creación de un Registro Nacional de Tierras Rurales para, por primera vez, medir el problema que hasta entonces solo se discutía por estimaciones.
V. El decreto que aflojó la cerradura
Cuando Mauricio Macri asumió en diciembre de 2015, la ley llevaba cuatro años de vigencia. En junio de 2016, mediante el Decreto 820, su gobierno no tocó los porcentajes centrales —el 15% nacional siguió escrito en la ley— pero sí modificó de manera sustancial cómo se aplicaban. El cambio más importante: pasó a considerarse “extranjera” a una sociedad solo si más del 51% de su capital pertenecía a no residentes, cuando antes ese umbral era del 25%. Eso permitía que capitales extranjeros controlaran una empresa con una porción accionaria menor sin quedar alcanzados por los límites de la ley. Quitó sanciones a los intermediarios y facilitó la venta de terrenos con lagos o ríos.
El gobierno lo presentó como una forma de destrabar inversiones productivas. La Federación Agraria —la misma entidad de la que Orsolini había sido dirigente— lo cuestionó con dureza. El decreto tuvo muchos reproches, objeciones y frenos judiciales dado que no es viable bajar una ley del congreso con un decreto.
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